研究支持 时红秀 国家行政学院经济部
杨志勇 中国社科院财贸所财政研究室主任
地方债的规模究竟有多大？一直说法不一。数据显示，全国3800多家地方融资机构，管理总资产8万亿元，地方政府的负债已达5万亿元，平均负债率高达60%以上。有的则称，地方政府所设资工具积累的债务总额达6万亿元。
根据审计署公布的审计报告显示：截至2009年底，审计的18个省、16个市和36个县本级地区政府性债务余额合计2.79万亿元。
有评论认为，融资平台的背后是地方政府举债，形成了各种各样的政府性债务。由于算法规定地方政府不能打赤字，这种举债行为又必然以较为不公开的方式进行，从而掩盖了地方政府债务负担的真相，不利于地方债务风险的防范，而地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大。
6月10日，国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（下称《通知》），要求地方各级政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务，对融资平台公司进行清理规范，并提出将地方政府债务收支纳入预算管理。
《通知》指出，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出处理。
倒逼货币发行
目前，地方债的发行已经纳入预算管理，但是大量的地方政府融资平台还并未被纳入其中，而地方政府融资平台的债务又立于预算体制之外，也是导致地方政府融资平台风险增大的重要原因。
关于地方债的风险热议不绝于耳，那么到底地方债的风险有多大？
国家行政学院经济部教授时红秀表示，地方债风险分微观与宏观两方面。微观上，如地方政府及其融资平台，一旦投资项目收益无法清偿债务，可能会产生拖欠，而向其贷款的债权人——银行、信托或其他非金融机构乃至个人，积累不良资产，可能诱发债务危机。
“如果仅仅是微观层面的风险，无论是各级地方政府还是其平台公司，都不存在支付危机和破产风险。主要风险还体现在宏观层面的风险。”时红秀说。
地方债务问题将成为宏观调控的干扰。在土地财政推动下，中央政府宏观调控的意图被地方政府用各种手法予以抵消。一些以政府土地储备作为资本金注入的开发投资公司，依靠地价作为融资保障。很多城投公司获得了土地估价60%—80%的银行贷款。要得到更多的开发资金，至少在账面上，地价越高越好。因此，未来几年中，地方政府推动地价上升仍是其必然选择。
另外，银行作为与地方债休戚相关的一方，一旦因地方债再次积聚巨额不良资产，那么中国银行业改制的成果将付诸东流。银行通过引进多元投资者，中国银行业完成的股份化改制还没有多少年，为进行这种改制而剥离的2万亿不良资产尚未消化完毕，如今又有巨额不良资产注入，不但使银行改制功亏一篑，最终伤及的还是全社会的信用体系乃至市场机制。
“更为严重的是地方政府债务最大的风险将会威胁到国家货币发行权的稳定性。”时红秀表示过度的公共债务，将会导致银行体系、债券市场的不稳定，引发系统性风险。要避免出现这种局面，政府一方面要设法扶持这种金融机构别倒闭，即将银行业不良资产剥离和再注资；另一方面对储户存款安全提供保障，否则金融机构倒闭将引发社会动荡。
风险由谁来买单
在过去，由于地方政府借融资平台举债，导致部分项目效益不高，偿债责任主体不明确等一系列问题，一旦地方债风险爆发，该由谁来买单？
“一般情况下，首当其冲的是银行，但最终有可能是地方政府来买单。要看项目融资来源，如涉及居民个人，从社会稳定的维护来看，政府有着不可推卸的责任。”中国社科院财贸所财政研究室主任杨志勇说。
事实上，历史上出现过的类似情形，最终大多数是通过国有银行的这些资产以挂账、剥离的方式处置，对当事地方财政进行整顿，再或由中央财政或由中央银行再贷款化解。
与杨志勇观点不同，时红秀认为这种“倒逼”的结果承受最终损失的是整个社会，代价将由社会公众支付。
一直以来，国有资源＋国有资产＋国有银行，在政府包括各级地方政府及其所属的企业作为经济发展引擎的体制环境下，财政危机金融化解和金融危机财政化解，两者成了互为匹配的制度条件。
所谓财政危机金融化解，即在地方政府遇到财政“困难”的时候，总可以通过“金融创新”加以解决，比如组建融资平台公司。而一旦由此引发金融危机，中央政府免不了承担最终担保人角色：既可以增加豁免地方财政的债务，也可以救济金融机构。由此增发钞票，依据的并非金融资产，而是国家拥有的物质财产，实质上是国家的财政力量，即所谓的金融危机财政化解。
“在这种规则下，地方政府和国有金融机构之间的游戏，最终以稀释货币的价值代价由全国公众支付。”时红秀说。
编制政府资产负债表
在西方主权债务危机给人警醒背后，我们看到的是一场由金融危机所引发的“政府诚信危机”。然而，随着地方债的规模扩大，一旦地方政府因土地价格下降等因素无力偿还债务，地方政府诚信危机会不会在中国爆发开来？地方政府会不会破产？
“讨论债务风险，只讨论负债是不足以充分反映财政风险的，还要探讨与之密切相关的资产问题。考虑到中国政府所拥有的数量庞大的国有经济、国有土地、国有资源，从总量上看，当前的地方融资平台贷款不足以导致地方债危机。”
杨志勇认为，当前中国亟待需要编制政府资产负债表，对政府所掌握的资产和负债信息做最充分的披露。尽管，不是所有的资产都具有流动性，不是所有具有流动性的资产都能够归政府自由支配。
而时红秀则认为，政府因债务过大而破产，并无法理基础。因为，中国是一个政治上的单一制国家，而非联邦制国家。地方政府的合法性既来自辖区公众的拥护，更来自上级政府的授权。因此，不能简单地类比其他市场经济国家微观主体债务风险。
在中国的制度环境下，如果说地方政府债务融资带来的风险，无论是单个的财政实体、融资平台公司还是单个的金融机构，至多存在于财经纪律追究或金融监管处罚层面，其实不同级次的政府和金融机构，大家并无破产清算之虞——这种风险被以全社会货币反复增发的方式给“淹没”了。