低薪制并不是清代独有的现象。除汉初和宋朝中后期以外，中国历史上的俸禄水平一直较低，许多时候不足官员的生活日用。早在东汉时就有人议论过这种状况：“夫选用以取善士，善士富者少，而贫者多，禄不足以供养，安能不少营私门乎？从而罪之，是设机置阱以待天下之君子也。”也就是说，当官的人，家里都很穷。国家设的俸禄又不能满足日常生活，那么他们不得不营私。这是给天下善人君子故意设下陷阱啊。
清沿明制，文官俸银标准水平很低。自一品到九品至末入流，共分10个等级，一品最高180两，二品155两，三品130两，四品105两，五品80两，六品60两，七品45两，八品40两，正九品33两，从九品及未入流只有31两有零。
清代白银按购买力换算成今天的币值，一两约换得二百元人民币。堂堂一品高官，年工资只有三万六千元人民币，七品处级干部则只有九千元钱，这哪里够花。清代没有公车公房制度，买车买房买官服都要官员自己花钱。清代又没有双职工，这点工资要全家老小花用，根本不够。
雍正时期，考虑到地方官办公的实际需要，进行了养廉银制度改革。改革完之后，地方官的薪俸水平几十上百倍地增长。比如总督的收入增长了100倍左右，知府增长了10-30倍。知县也增长了9-50倍，其养廉银最低400两，最高达2259两。这一度基本满足了他们的生活需要。但是随着雍正到嘉庆年间的物价上涨，这些养廉银又不够用了。
清代俸禄体系的“补丁机制”
清代官员俸禄体系的突出特点是薪俸缺乏制度化、标准化安排，整体设计中目光短浅，惰性严重，习惯拆东墙补西墙，以临时安排代替长远打算，结果越来越偏离合理方向。借用张鸣的话来说，就是“补丁机制”。
低薪制的源头，在于统治者制度设计上的偷懒，为求“省费”、“省事”，所定俸禄水平脱离实际太远。早在康熙年间，“俸薄禄微、廉吏难支”的情况就已经十分明显。康熙的应对策略是一虚一实两手：虚的一手是提倡理学，表彰清官。他希望官员们以“存理遏欲”为思想武器，保持廉洁。他反复说:“大凡人衣食可以自足，便宜知足，理应洁己守分”，“洁己操躬臣子之义，悖入悖出，古训所戒，子产象齿焚身之论最为深切著明，当官者宜铭诸座右”。
应该说，这种思路在中国传统社会中一直很有市场，也是低薪制得以存在的重要思想基础。比如嘉庆时的两江总督孙庭玉就大义凛然地说，俸禄水平与廉政毫无关系：“人之贪廉, 有天性。贪者,虽加俸而亦贪；廉者,不加俸而亦足”，也就是说，思想政治工作是廉政建设唯一的可靠保证。
这种“省事”精神被大多数君主发扬光大。随着时间的推移，清代物价水平不断上涨，官员的薪俸水平过低的矛盾越来越突出。除了雍正皇帝一人在制度上进行过大刀阔斧的养廉银改革外，其他帝王多本着“多一事不如少一事”的原则，以敷衍为主要对策。道光皇帝的名言是守成帝王们心理的最好阐释：“譬如人家一所大房子，年深月久，不是东边倒塌，即是西边剥落，住房人随时粘补修理，自然一律整齐，若任听破坏，必至要动大工。”
在强大的惰性支配下，他们听任京官们数百年间在低薪制下煎熬，听任他们靠家族接济、靠四处借贷、靠厚着脸皮打秋风生活，而不思任何改进。
及至晚清国家财政困难之际，皇帝首先想到的“节源”之方，居然是给京官“减薪”。咸丰六年，为缓解太平天国战争造成的财政收支不平衡，政府对京职文官俸禄进成折扣发放：文职官员一二品酌给七成；三四品酌给八成；五品以下及七品之正印官，武职三品以上，酌给九成。甲午战争爆发，扣减又接踵而至。光绪二十一年，“在京王公以下，满汉文武大小官员俸银并外省文武大小官员养廉，均按实支之数核扣三成，统归军需动用”。政府还采取钱钞代银等方式，变相降低京官俸禄。同时，为开辟财源，捐纳大开，新任京官中候补者越来越多，候补期越来越长。官员候补期间，或无正俸，或无恩俸，简直是无偿为国家服务了。
廉政建设的几块基石
通过对清代历史的回顾，至少可以得到以下几点启示：
第一是高薪不一定能养廉。但是，没有合理的俸禄水平，肯定会导致官纪败坏, 贪污成风。
中国历史上的吏治有一个基本规律，那就是薪俸越低的时代，贪污越普遍。明清两朝在中国历史上都以吏治败坏著名，这与他们的低薪制设计显然不无关系。而有宋一代，官员薪俸水平较高，官风也相对较好。这是宋代开国者的有意设计。
第二，有效的监督机制是吏治清明的保证。
从制度设计上看，清代有覆盖全体官员的监察机制。中央有都察院，地方的监察职能则由督抚代行。
但问题是，这套监察机制运行效果不佳。有清一代的贪污大案，或者是由政治因素主导，或者由一些非常偶然的因素引发，朝廷的制度设计在很多大案中并没有发挥相应的作用。
康熙年间尚书齐世武、布政使伍实等多名大员集体贪污案是由两位官员之妻到京城控告，“原任陕西宁州知州，大计参革姚弘烈妻孙氏，叩阍控告原任甘肃布政使觉罗伍实、庆阳府知府陈弘道等勒索银两”，“又原任庆阳府知府陈弘道妻王氏，叩阍控告四川陕西总督殷泰等徇庇知州姚弘烈、将氏夫严刑拷讯”，引发社会轰动和皇帝关注，才得以查办。
第三，在现代背景下，解决廉政问题，只有从制度上进行根本变革一途，依靠“人治”和“权宜之计”被几千年的历史证明毫无真正解决的可能。换句话说，从现代眼光看，解决这一问题的根本途径，只能是从现实财政需要出发，细化财政支出，以此为基础，制定现实合理动态透明的财政收入制度，硬化预算约束，从根本上规范财政运行机制。
（作者系清华大学博士后。）